Weiter berichtet Prof. Dr. Greiner: "Verfassungsrechtlicher Höhepunkt war der Beschluss des BVerfG vom 5. Juli 2023. ⁰¹ Dieser Beschluss bewirkte zwar keine inhaltlichen Änderungen mehr, sondern verschob letztlich nur den Zeitpunkt der Beschlussfassung des Bundestags auf einen Zeitpunkt nach der Sommerpause 2023 des Parlaments. 

Er erinnerte aber zumindest daran, dass in einer parlamentarischen Demokratie die einzelnen Abgeordneten Mitsprache- und Mitwirkungsrechte haben, selbst dann, wenn sie der Opposition angehören. Dazu gehört auch, dass bei komplexen Gesetzgebungsverfahren ausreichend Zeit verbleibt, um die Gesetzesvorschläge der Regierungskoalition verarbeiten zu können. Wer hätte gedacht, dass das BVerfG dessen gemahnen müsste.

Kern des Heizungsgesetzes ist die Vorgabe, dass eine Heizung nur noch dann in ein Gebäude eingebaut werden darf, wenn sie mindestens 65 Prozent der mit der Anlage bereitgestellten Wärme mit erneuerbaren Energien oder unvermeidbarer Abwärme erzeugt (§ 71 Abs. 1 GEG). Das Gesetz zählt in einem Katalog sieben konkrete Technologien auf, wonach bei Erfüllung bestimmter gesetzlich definierter Kriterien die 65-Prozent-Quote als erfüllt gilt (§ 71 Abs. 3 GEG). Dazu gehören insbesondere Wärmepumpen, Anschlüsse an Fernwärmenetze und mit Biomasse befeuerte Heizungen.

Springender Punkt der Neuregelung ist, dass die Pflicht zur Nutzung von erneuerbaren Energien oder von Abwärme für jede neu eingebaute Heizung gilt, also auch dann, wenn in einem bereits bestehenden Gebäude eine in die Jahre gekommene oder havarierte Heizung ersetzt werden muss. Für Neubauten ist diese Nutzungspflicht zumindest dem Grunde nach keine Neuigkeit. Bereits seit 2008 musste in neu errichteten Gebäuden der Wärmebedarf durch erneuerbare Energien gedeckt werden, wenngleich zu geringeren und darüber hinaus zu vom jeweiligen Energieträger abhängigen Nutzungsanteilen. Rechtsgrundlage war zunächst das EEWärmeG und seit 2020 eine Vorläuferfassung des GEG (§ 10 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. §§ 34 bis 45 GEG).

Kann der Bauherr eines Neubaus diese Vorgabe bei der Planung und Konzeption des Gebäudes von Anfang an berücksichtigen und notfalls, wenn die Kosten für die Erfüllung dieser Vorgaben überhand nehmen sollten, vom Bau absehen, steht der Eigentümer eines Altbaus vor einer ganz anderen Herausforderung: Er muss sein Gebäude für die Erfüllung der Anforderungen des Heizungsgesetzes erst tauglich machen. Das gilt insbesondere dann, wenn eine Wärmepumpe installiert werden soll. Aus technisch-physikalischen Gründen hängt die Effizienz einer Wärmepumpe vom sog. Temperaturhub ab. Gemeint ist damit die Differenz zwischen der Temperatur der Wärmequelle, die die Wärmepumpe nutzt (Luft, Boden, Wasser) und der Temperatur der Wärmesenke, also der Vorlauftemperatur des Heizwassers des Gebäudekreislaufs. ⁰² Je geringer der Temperaturhub, desto größer ist die Effizienz. ⁰³ Das hat bei Luft-Wärmepumpen zur Folge, dass die Effizienz der Wärmepumpe abnimmt, je kälter die Außentemperatur ist. Gerade dann, wenn besonders viel geheizt werden muss, also bei Frost und Eis, ist die Effizienz besonders schwach. 

Um den Temperaturhub halbwegs in den Griff zu bekommen, beträgt daher bei Wärmepumpen, die zur Raumheizung eingesetzt werden, die Vorlauftemperatur nur etwa 30 °C. Das wiederum setzt voraus, dass Fußbodenheizungen installiert werden. Altbauten werden aber üblicherweise mit Heizkörpern (Radiatoren) beheizt. Herkömmliche Heizkörper sind auf weitaus höhere Vorlauftemperaturen ausgelegt. Wollte man nach wie vor mit Heizkörpern heizen, müssten diese sehr groß dimensioniert werden und würden entsprechenden Platz in den Räumen verbrauchen. Darüber hinaus sollte ein Gebäude gedämmt werden, um die Wärmeverluste der Gebäudehülle zu verringern. Finanzieller Knackpunkt bei einer Installation der Wärmepumpe sind dann nicht die Kosten für die Anschaffung und die Installation der Wärmepumpe, sondern die Vorbereitung des Gebäudes auf eine wärmepumpenbasierte Heizung. Dann können sich bei Einfamilienhäusern schnell fünfstellige, bei Mehrfamilienhäusern sechsstellige Beträge aufsummieren.

Verstößt der Gebäudeeigentümer gegen die Vorgaben des Heizungsgesetzes, begeht er eine Ordnungswidrigkeit (§ 108 Abs. 1 Nr. 13 bis 19 GEG). Diese wird mit einer Geldbuße von 5.000,- € geahndet (§ 108 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 GEG). Bemerkenswert ist, dass der vom federführenden Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) vorgelegte Referentenentwurf noch ein drakonisches Bußgeld von 50.000,- € bestimmte. ⁰⁴ Bereits der von der Ampelkoalition beschlossene Regierungsentwurf senkte das Bußgeld auf erträglichere 5.000,- € ab. ⁰⁵ Das lässt darauf schließen, dass gerade das grüngeführte BMWK von drakonischen Bußgeldern träumte.

Der Gebäudeeigentümer, der eine alte, künftig nicht mehr erlaubte Heizung ersetzen muss – nehmen wir an einen Gas- oder einen Ölkessel –, wird in der Praxis häufig auf eine Wärmepumpe zurückgreifen müssen, vor allem dann, wenn Wärmenetze noch nicht in seiner Nähe verfügbar sind und Biomassekessel wegen den anspruchsvollen Anforderungen des § 71f GEG zu aufwändig sind. Er steht nun vor folgender delikater Wahl: Entweder er bereitet sein Gebäude auf den Einbau der Wärmepumpe vor und muss dafür womöglich hohe Kosten tragen. Oder er kann das Gebäude künftig nicht mehr rechtskonform beheizen und lässt es deshalb in Erwartung besserer Zeiten leer stehen. Oder aber er nimmt die drohende Geldbuße in Kauf, was aber für den rechtstreuen Gebäudeeigentümer und Staatsbürger allenfalls eine theoretische Option ist.

Soweit die allgemeine Rechtslage für den Bürger. Was aber, wenn er erfährt, dass das Heizungsgesetz ineffektiv und kontraproduktiv ist? Dem widmet sich der folgende Gastbeitrag des Volkswirts Prof. Dr. Alfred Greiner. Er zeigt zum einen auf, dass das Heizungsgesetz außer Acht lässt, dass bereits ein Instrument zur Senkung der CO₂-Emissionen besteht, nämlich das Instrument des Emissionshandels. Gemeint ist damit das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG), das noch unter der Regierung Merkel beschlossen wurde und zu Beginn des Jahres 2021 in Kraft trat. Zum Jahreswechsel 2024/2025 wurden viele Bürger wieder an die Existenz des Gesetzes erinnert, weil der bis dato noch gesetzlich vorgeschriebene Zertifikatepreis von 45,- auf 55,- € stieg. Spätestens ab dem Jahr 2027, wenn die Zertifikate frei gehandelt werden sollen, wird das BEHG seine vollständige Wirkung entfalten. Prof. Greiner erläutert, dass in einer Volkswirtschaft, in der ein funktionierendes Emissionshandelssystem die Emissionen beschränkt, alle zusätzlichen anderweitigen Maßnahmen keinen Nutzen stiften. Das gilt auch für das Heizungsgesetz, das per Ordnungsrecht und bußgeldbewehrt Pflichten zur Nutzung von erneuerbaren Energien durchsetzen soll. Außerdem berichtet Prof. Greiner darüber, dass die durch das Heizungsgesetz entstehenden Kosten zur Vermeidung von CO₂-Emissionen exorbitant hoch sind. Danach kostet im Durchschnitt die Einsparung von einer Tonne CO₂ den stolzen Betrag von gut 1.800 €. Zum Vergleich: Nach dem nationalen Emissionshandel kostet die Berechtigung zur Emission von einer Tonne CO₂ derzeit besagte 55,- €. Selbst im europäischen Emissionshandel, der Kraftwerke und Industrieanlagen erfasst, bewegte sich der börslich gebildete Preis zuletzt im Spektrum zwischen 50,- und 100,- €. Mit anderen Worten: Die Kosten des Heizungsgesetzes sind zwanzig- bis vierzigfach höher als die Kosten des Emissionshandels.

Vor diesem Hintergrund stellt sich unweigerlich die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des Heizungsgesetzes. Gesetze, die mit Eingriffen in die Freiheits- und Eigentumsrechte des Bürgers verbunden sind, müssen verhältnismäßig sein. Dazu gehört insbesondere, dass es kein milderes Mittel gibt, das dem angestrebten Gesetzeszweck genauso dient. Ziel des Heizungsgesetzes ist es, einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele zu leisten (§ 1 Abs. 1 S. 1 GEG). Dies soll durch wirtschaftliche, sozialverträgliche und effizienzsteigernde Maßnahmen zur Einsparung von Treibhausgasemissionen sowie der zunehmenden Nutzung von erneuerbaren Energien oder unvermeidbarer Abwärme für die Energieversorgung von Gebäuden erfolgen (§ 1 Abs. 1 S. 2 GEG). Bei dem Verweis auf wirtschaftliche und sozialverträgliche Maßnahmen handelt es sich angesichts der Kostenlast nicht nur um einen bemerkenswerten Fall von gesetzlicher Realsatire. Der entscheidende Punkt ist: Die durch das Heizungsgesetz angestrebte Reduktion der CO₂-Emissionen wird bereits durch das Emissionshandelssystem erreicht, und zwar zu einem Bruchteil der Kosten des Heizungssystems. Das bedeutet: Das Emissionshandelssystem ist ein im Vergleich zum Heizungsgesetz milderes Mittel. Es ist also überhaupt nicht erforderlich, zusätzliche Vorgaben durch das GEG aufzustellen.

Darüber hinaus muss ein in Grundrechte eingreifendes Gesetz auch angemessen sein. Danach darf eine staatliche Maßnahme nicht außer Verhältnis zu dem verfolgten Zweck stehen. Das bedeutet, dass die von einer staatlichen Maßnahme Betroffenen nicht übermäßig oder unzumutbar belastet werden dürfen. Die Umsetzung der Vorgaben des Heizungsgesetzes ist gerade für Eigentümer von Altbauten mit hohen Lasten verbunden. Entweder müssen sie hohe Kosten für die Vorbereitung des Gebäudes zum Einbau einer GEG-konformen Heizung tragen. Oder aber sie können die Investitionen nicht schultern und müssen ein Bußgeld und darüber hinaus einen enormen Wertverlust des Gebäudes in Kauf nehmen, weil potenzielle Erwerber ihrerseits die Investitionen tätigen und diese wertmindernd bei ihrem Kaufpreisangebot berücksichtigen müssten. Dieser Entwertung des Eigentums steht aber kein Nutzen gegenüber, weil das Heizungsgesetz neben dem Emissionshandelssystem zu keinen zusätzlichen CO₂-Einsparungen führt. Ergo: Das Heizungsgesetz genügt nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Prof. Dr. Alfred Greiner, Universität Bielefeld

1. Einleitung: Ziel des Gesetzes

Seit dem 1. Januar 2024 ist das Bundesgesetz zur Einsparung von Energie und zur Nutzung erneuerbarer Energie zur Wärme- und Kälteerzeugung in Gebäuden (Gebäudeenergiegesetz – GEG) ¹ zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 16. Oktober 2023 ² in Kraft. Dieses beabsichtigt, ,,… einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele zu leisten. Dies soll durch wirtschaftliche, sozialverträgliche und effizienzsteigernde Maßnahmen zur Einsparung von Treibhausgasemissionen sowie der zunehmenden Nutzung von erneuerbaren Energien oder unvermeidbarer Abwärme für die Energieversorgung von Gebäuden erreicht werden” (GEG, § 1 (1)).

Um diese Ziele zu erreichen, bestimmen die durch Art. 1 des Gesetzes vom 16. Oktober 2023 (Fn. 2) geänderten §§ 71 bis 73 des GEG die Anforderungen an Gebäudeheizungen ab dem 1. Januar 2024. So schreibt § 71 (1) vor, dass in jedem Gebäude Heizungen nur noch eingebaut werden dürfen, wenn sie mindestens 65 % der bereitgestellten Wärme mit so genannten erneuerbaren Energien erzeugen. Zu letzteren zählen Fernwärme, falls sie mindestens zu 65 % mit erneuerbaren Energien erzeugt wird, Wärmepumpen, Stromdirektheizungen in Gebäuden mit guter Dämmung, solarthermische Anlagen, Heizungsanlagen, die mit Biomasse oder Wasserstoff betrieben werden, wie auch bestimmte Wärmepumpen- und Solarthermie-Hybridheizungen (§ 71 (3) GEG). Der § 71 (1) gilt jedoch nur nach Maßgabe einer Übergangsregelung, die sich auf die kommunale Wärmeplanung bezieht, jedoch allerspätestens ab 2028, in Abhängigkeit der Einwohnerzahl der Gemeinde, und danach unabhängig davon, ob die Gemeinde eine Wärmeplanung aufgestellt haben wird oder nicht (§ 71 (8) GEG).

Gemäß § 71i GEG können während einer Übergangsfrist, die durch § 71 (8) Satz 1 bis 3 bestimmt ist, alte Heizungen durch neue ausgetauscht werden, die nicht den Anforderungen des § 71 (1) genügen, die dann allerdings nur maximal 5 Jahre betrieben werden dürfen. Ab 2045 darf keine Heizung mehr mit ausschließlich fossilen Brennstoffen betrieben werden (§ 72 (4) GEG).

Im Folgenden wird dargelegt, weshalb dieses Gesetz ineffektiv ist und mehr Schaden als Nutzen stiftet.

2. Ineffektivität des Gebäudeenergiegesetzes

Das GEG lässt außer Acht, dass mit dem Emissionshandel bereits ein effektives Instrument angewendet wird. Das umweltpolitische Instrument des Emissionshandels, die so genannte Zertifikatlösung, ist ein kosteneffizientes Instrument der Umweltpolitik. Kosteneffizienz bedeutet, dass es kein anderes Instrument gibt, das ein bestimmtes umweltpolitisches Ziel zu geringeren Kosten erreicht, siehe etwa Feess ³. Wenn ein Emissionshandelssystem (EHS) in einer Volkswirtschaft für einen bestimmten Sektor eingerichtet ist und funktioniert, führt jede komplementäre, d. h. zusätzliche, Maßnahme, die sich auf den im EHS erfassten Sektor bezieht, lediglich zu zusätzlichen Kosten, ohne einen Zusatznutzen zu stiften. Der Grund liegt darin, dass bei der Zertifikatlösung die Gesamtmenge an maximal zulässigen Emissionen fix ist und nicht von den Akteuren, die ihm unterliegen, beeinflusst werden kann. Dies ist ein allgemeingültiges Ergebnis aus der Umweltökonomie, das auch unabhängig davon ist, ob eine statische oder dynamische Betrachtungsweise vorgenommen wird.

In Deutschland werden alle Sektoren, die nicht dem Europäischen Emissionshandelssystem (EU ETS) unterliegen und somit auch der Gebäudesektor, vom nationalen Emissionshandelssystem (nEHS) erfasst, das 2021 eingeführt wurde (siehe hierzu etwa Söllner ⁴). Des Weiteren soll ab 2027 ein zweites europäisches Emissionshandelssystem etabliert werden (EU ETS II), das den Gebäude- und Verkehrssektor in der EU umfasst (siehe hierzu etwa Söllner (Fn. 4), 4 und Wissenschaftliche Dienste (WD23) ⁵).

Der Vollständigkeit halber sollte festgehalten werden, dass sich das nEHS noch in der Einführungsphase befindet, in der die Zertifikate nicht gehandelt werden können, sondern zu einem bestimmten Festpreis verkauft werden. ⁶ Erst ab 2026 sind diese frei handelbar, wobei ein Mindest- und Maximalpreis eines Zertifikats festgesetzt sind, ab 2027 bildet sich der Preis frei. Aus volkswirtschaftlicher Sicht stellt sich die Frage, wie hoch der Nutzen und wie hoch die Kosten des seit Januar 2024 sich in Kraft befindlichen GEG ausfallen. Wenn das Ziel darin besteht, die CO₂-Emissionen weiter zu reduzieren als dies ohnehin der Fall ist, beträgt der Nutzen null, da der Effekt auf die weltweite CO₂ Konzentration vernachlässigt werden kann. Somit verbleiben nur Kosten, die leicht vermieden hätten werden können, wenn man in der Gesamtschau berücksichtigt hätte, dass nur vorübergehend ein Fixpreis gilt, und der zukünftige Handel zu einer zumindest annähernd effizienten Allokation der Zertifikate führen wird.

Es sollte auch erwähnt werden, dass die nationalen Emissionsziele im Gebäude- und Verkehrssektor hinfällig sind, wenn das EU ETS II eingeführt wird, da es dann einen europaweiten Deckel (cap) gibt, der eingehalten werden muss, analog zu den Sektoren, die im EU ETS erfasst sind, wo es auch keine nationalen Emissionsziele gibt. Da in Deutschland sämtliche Emissionen des Gebäudesektors bereits im Rahmen des nEHS beschränkt sind und zukünftig im Rahmen des EU ETS II erfasst werden, führen die Regelungen des GEG lediglich zu zusätzlichen Kosten, haben aber keinerlei Auswirkungen auf die in diesem Sektor getätigten Kohlendioxidemissionen in Deutschland bzw. in Europa, wenn 2027 das nEHS durch das EU ETS II abgelöst wird.

Oben wurde ausgeführt, dass in einer Volkswirtschaft, in der ein funktionierendes Emissionshandelssystem die Emissionen beschränkt, jede zusätzliche Maßnahme keinen Nutzen stiftet. Es muss betont werden, dass dies keine Meinung ist, sondern ein Faktum, das formal bewiesen werden kann. Allerdings lassen sich Beweise nur theoretisch führen und es stellt sich deswegen die Frage, inwieweit dieses theoretische Faktum in der Realität Bestätigung findet. Hierzu sei auf den Aufsatz von Schmalensee und Stavins verwiesen. ⁷ Diese Autoren analysierten die weltweit eingerichteten EHSe daraufhin, ob es empirische Evidenz für die aus der Theorie bekannten Ergebnisse gibt. Sie untersuchten auch das EU ETS und kommen u. a. zu dem Ergebnis, dass „… das EU ETS die perversen Ergebnisse veranschaulicht, die sich einstellen, wenn ,komplementäre’ Politikmaßnahmen angewendet werden, um Emissionen zu reduzieren, die auch im Emissionshandelssystem erfasst sind. Solange solche komplementären Politikmaßnahmen sich nicht auf Emissionsquellen außerhalb des Emissionshandelssystem beziehen oder auf andere Marktunvollkommenheiten abzielen, verlagern sie Emissionen, erhöhen die aggregierten Vermeidungskosten und drücken die Zertifikatpreise” (Schmalensee und Stavins (Fn. 7), 70, Übers. d. Verf.).

Beispiele für komplementäre Maßnahmen sind etwa das GEG, das die Emissionen im Gebäudesektor regelt, der ohnehin im nEHS erfasst ist und zukünftig im EU ETS II beinhaltet sein wird, und das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), das so genannte erneuerbare Energie in Deutschland subventioniert. Da der Energiesektor in der EU dem EU ETS unterliegt, stiftet das EEG jedoch ebenfalls keinen Nutzen, sondern verursacht lediglich zusätzliche Kosten. Darauf hat auch 2014 die Expertenkommission Forschung und Entwicklung (EFI ⁸) bereits hingewiesen, die in ihrem Jahresgutachten folgendes ausführt: ,,Das Argument Klimaschutz, welches häufig als Rechtfertigung für das EEG angeführt wird, trägt nicht. In der EU sind die CO₂-Emissionen für energieintensive Branchen durch ein Emissionshandelssystem gedeckelt, für das die Menge an Emissionsrechten festgeschrieben ist. Der vom EEG induzierte verstärkte Ausbau erneuerbarer Energien in der deutschen Stromversorgung vermeidet europaweit keine zusätzlichen CO₂-Emissionen, sondern verlagert sie lediglich in andere Sektoren bzw. europäische Länder. Das EEG sorgt also nicht für mehr Klimaschutz, sondern macht ihn deutlich teurer.” Konsequenterweise empfiehlt die EFI, das EEG abzuschaffen: ,,Die Expertenkommission kommt zu dem Schluss, dass das EEG weder ein kosteneffizientes Instrument für Klimaschutz ist noch eine messbare Innovationswirkung zu entfalten scheint. Aus diesen beiden Gründen ergibt sich deshalb keine Rechtfertigung für eine Fortführung des EEG.” (EFI (Fn. 8), 52). Zu diesem Ergebnis kam auch der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (WBBMWA) im Jahr 2004, der ebenfalls forderte, dass das EEG nach Einführung des Europäischen Emissionshandelssystems EU ETS hätte abgeschafft werden müssen. ⁹ Es sei angemerkt, dass das EEG 2000 in Kraft trat, das EU ETS 2005. Jedoch war bereits spätestens seit 2000 absehbar, dass in der EU ein Emissionshandelssystem eingeführt werden würde (siehe European Commission ¹⁰).

Somit hat die Legislative mit dem GEG ein weiteres ineffektives Gesetz erlassen, neben dem ineffektiven EEG. Erschwerend kommt ein potentiell nicht intendierter Effekt hinzu: Solch komplementäre Maßnahmen, können dazu führen, dass die Effizienzeigenschaft eines Emissionshandelssystems verloren geht. Dies gilt deswegen, weil z. B. Subventionen Unternehmen dazu veranlassen können, dort zu investieren, wo sie Subventionen erhalten und nicht dort, wo dies sinnvoll, d. h. effizient, wäre. Für das GEG gilt dies mit Sicherheit, da bei Gültigkeit dieses Gesetzes in Deutschland CO₂-Emissionen vermieden werden, die dann an anderen Orten der EU erfolgen, obwohl die Vermeidung dort zu geringeren Kosten möglich wäre.

3. Kontraproduktive Effekte des Gebäudeenergiegesetzes

Laut dem Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages (WD21) entstehen bei der Verwendung von Holz gegenüber Heizöl (Naturgas) 41,6 % (96,5 %) mehr CO₂-Emissionen, um eine Kilowattstunde elektrischer Energie zu erzeugen, ceteris paribus. ¹¹ Wenn Holz nachhaltig produziert wird, d. h. die Menge Holz, die verbrannt wird, wird wieder aufgeforstet, werden die CO₂-Emissionen ad hoc auf null gesetzt, so dass Holz besser abschneidet als Heizöl und Naturgas in Bezug auf die CO₂-Emissionen, siehe WD21 (Fn. 11). Diese Vorgehensweise, d. h. das Setzen der CO₂-Emissionen auf null bei nachhaltiger Holzproduktion, basiert jedoch auf realitätsfernen Annahmen, die diese Vorgehensweise höchst problematisch erscheinen lassen, was im Folgenden kurz ausgeführt werden soll.

Holtsmark beispielsweise legt dar, dass bei einmaliger Rodung kurzfristig CO₂-Emissionen ansteigen, langfristig diese Form der Holznutzung CO₂-neutral ist. ¹² Erfolgt jedoch eine wiederholte Rodung, so ist weder kurz- noch langfristig die Nutzung von Holz für Wärmegewinnung durch Verbrennen CO₂-neutral, sondern führt zu einem permanenten Anstieg der CO₂-Konzentration in der Atmosphäre. Auch ist es von Bedeutung, ob die Bäume gefällt werden, bevor sie ausgewachsen sind (Holtsmark (Fn. 12), 472). Zanchi et al. (2012) kommen zu der Schlussfolgerung, dass die Annahme, dass Bioenergie stets treibhausgasneutral sei im Vergleich zur Nutzung fossiler Brennstoffe, wie Öl und Gas, irreführend ist, insbesondere im Kontext kurz- und mittelfristiger Ziele. ¹³ Dies gilt insbesondere dann, wenn zusätzliche Fällungen von Bäumen vorgenommen werden, um mehr Energie aus Holz zu gewinnen, und wenn Land, das eine große Menge Kohlenstoff speichert, umgewandelt wird in Holzplantagen mit geringer Produktivität. Searchinger et al. weisen darauf hin, dass das Verbrennen von Holz, um Energie zu erzeugen, nicht treibhausgasneutral ist, insbesondere dann nicht, wenn hierfür eigens Bäume gefällt werden und nicht nur auf Holzabfälle zurückgegriffen wird. ¹⁴ Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) ¹⁵ als auch das Umweltbundesamt (UBA) ¹⁶ vertreten ebenfalls die Ansicht, dass Heizen mit Holz nicht treibhausgasneutral ist.

Das GEG erlaubt nun weiter die Nutzung von Holzheizungen, wohingegen Öl und Gasheizungen ab 2045 verboten werden (§ 72 (4) GEG). Dies wird dazu führen, dass verstärkt auf Holz zur häuslichen Energiegewinnung zurückgegriffen wird, was die Nachfrage nach Holz ansteigen lassen wird, nicht zuletzt deswegen, weil Wärmepumpen sich in Abhängigkeit des Gebäudes nur eingeschränkt eignen. Auch geht die Verwendung von Wärmepumpen in Deutschland nicht mit weniger Treibhausgasemissionen einher als eine moderne Gasheizung, siehe hierzu Söllner (Fn. 4, 4 f.). Gegeben der zitierten Studien ist es allerdings mehr als fraglich, ob dadurch die Treibhausgasemissionen in nennenswertem Maße fallen.

Eine weitere implizite Annahme besteht darin, dass unterstellt wird, das in Deutschland nicht genutzte Öl und Gas würde in der Erde verbleiben. Auch diese Annahme ist kritisch zu hinterfragen, da andere Länder, vor allem Entwicklungs- und Schwellenländer, nicht auf das Verbrennen fossiler Rohstoffe verzichten werden (siehe hierzu etwa Arasu ¹⁷, Times of India (TOI) ¹⁸ oder African Energy Chamber (AEC) ¹⁹) und das in Deutschland nicht verbrannte Öl und Gas nur an anderer Stelle auf der Welt zu Treibhausgasemissionen führen. Wie viel der in Deutschland vermiedenen Treibhausgasemissionen lediglich in andere Länder verlagert werden, lässt sich nicht prognostizieren. Wahrscheinlich wird nicht die gesamte in Deutschland vermiedene Menge in anderen Ländern verbrannt werden, allerdings wird sie nicht null sein.

Darüber hinaus geht die Verfeuerung von Holz und Kohle mit einer hohen Feinstaubbelastung ²⁰ einher, wohingegen sie bei Öl und Gas nahezu vernachlässigbar ist. Gemäß dem Umweltbundesamt (UBA) ²¹ gehen in den Jahren 2021 und 2022 etwa 98 % der Feinstaubbelastungen aus Kleinfeuerungsanlagen von Holz und Kohle aus, wobei Holz einen Anteil von 91 % bzw. 92 % aufweist, und der Rest von Erdgas und leichtem Heizöl. Wenn Öl- und Gasheizungen zukünftig verboten sind, Holzheizungen allerdings nicht, so steht zu erwarten, dass die Feinstaubbelastung zunehmen wird. Die Verbesserung der Luftqualität in den 1970er Jahren resultierte nicht zuletzt aus dem Umstieg von Holz- und Kohleheizungen zu Öl und Gas. Das GEG vernachlässigt aber die Feinstaubbelastung und stellt lediglich auf CO₂ ab. Um ein Maß für die Umweltbelastung der Atmosphäre zu bekommen, ist es jedoch nötig, eine intramediale Aggregation über alle Luftschadstoffe vorzunehmen. Nur anhand dieses Maßes können dann die Energieträger auf ihre Umweltfreundlichkeit hin überprüft werden.

Die Argumentation das Verbrennen von CO₂ sei treibhausgasneutral, da Holz nachwächst, vereinfacht die Problematik in unzulässiger Weise. Zum anderen sollte bei den Umweltbelastungen durch unterschiedliche Heizungen nicht nur auf CO₂ geachtet werden, sondern auch auf andere Luftschadstoffe, die die Gesundheit der Menschen direkt beeinträchtigen. Dies gilt selbst dann, wenn Grenzwerte die maximal zulässige Belastung beschränken.

4. Kosten des Gebäudeenergiegesetzes

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz behauptet, dass durch das GEG eine Reduktion der Kohlendioxidemissionen um 42,5 Millionen Tonnen bis 2030 erreicht werde. ²² Die Gesamtkosten hierfür belaufen sich auf 77,332 Mrd. Euro (Söllner (Fn. 4), 7), was bedeutet, dass sich die Kosten für die Verminderung einer Tonne Kohlendioxid auf etwa 1820 Euro belaufen. Der Preis für eine Tonne CO₂ im EU ETS betrug in der Zeit vom 1. Oktober 2022 bis 1. Dezember 2024 zwischen 52,45 und 100,47 Euro ²³, also ca. 3,6 % bzw. 5,5 % dessen, was an Kosten pro vermiedener Tonne CO₂ durch das GEG entsteht. Staatliche Zuschüsse an Privatpersonen ändern nichts daran, dass es sich hierbei um einen Ressourcenverzehr handelt, der keinen Nutzen liefert. Die Zuschüsse führen lediglich zu einer Umverteilung und verursachen darüber hinaus weitere Kosten, da jede Politikmaßnahme mit Transaktionskosten einhergeht. Die Gesamtkosten inklusive notwendiger Sanierungsmaßnahmen für ein einziges Gebäude, um den Vorgaben des GEG Genüge zu leisten, können sich gemäß dem Wirtschaftsminister Robert Habeck auf bis zu 200.000 Euro belaufen (siehe Gottschling 2023) ²⁴. Dies zeigt, dass das GEG unverhältnismäßig ist. Letzten Endes wirkt das GEG bei alten Gebäuden ökonomisch wie eine Erdrosselungssteuer auf das Grundvermögen, die darauf abzielt, die Bemessungsgrundlage zu zerstören.

Im Folgenden soll nun kurz auf die gesamtwirtschaftlichen Aufwendungen für das GEG eingegangen werden, um zu verdeutlichen, dass dies tendenziell dazu beiträgt, das Wachstum des Produktionspotentials zu reduzieren und somit auf Kosten zukünftiger Generationen ²⁵ geht. Die Kosten für das GEG belaufen sich laut Söllner auf 77,332 Mrd. Euro bis 2030 (Söllner (Fn. 4), 4), laut Bundesregierung betragen sie bis 2045 196 Mrd. Euro (zitiert nach Söllner (Fn. 4), 7). Geht man von Kosten bis zu 200.000 Euro pro Gebäude aus, die vom Wirtschaftsminister genannt wurden (siehe oben), so ergeben sich noch höhere gesamtwirtschaftliche Kosten: Der Wohngebäudebestand im Jahr 2011 betrug ca. 18,9 Millionen, wovon 65,4 % vor 1979 errichtet wurden, also in etwa 12,36 Millionen. ²⁶ Laut Cischinsky et al. ²⁷ beträgt die Gesamtmodernisierungsrate für den Wärmeschutz für Gebäude, die vor 1979 errichtet wurden, 1,43 % pro Jahr von 2010-2016. Unterstellt man diese Modernisierungsrate, so beträgt die Gesamtzahl der Gebäude im Jahr 2023, die vor 1979 errichtet wurden und noch nicht saniert sind, etwa 10,4 Millionen. Geht man davon aus, dass bei diesen Gebäuden die Gesamtkosten bis zu 200.000 Euro betragen, um den Vorgaben des GEG gerecht zu werden, so belaufen sich allein die Kosten hierfür auf bis zu 2,1 Billionen Euro bis 2045.

Zu diesen Kosten kommen noch jene von anderen Maßnahmen zur Treibhausgas(THG)-Reduktion, wie etwa die Aufwendungen für das EEG. Laut Bundesrechnungshof ²⁸ betrugen die Kosten allein für 2017 34 Mrd. Euro und für die 5 Jahre 2013-2017 160 Mrd. Euro. Über einen Zeitraum von 20 Jahren ergäben sich somit Kosten in Höhe von etwa 640 Mrd. Euro. Zu diesen Kosten kommen die Aufwendungen für den Netzausbau. Diese belaufen sich laut Netzentwicklungsplan Strom ²⁹ auf 251,3 Mrd. Euro Gesamtkosten bis 2045. Zusätzlich werden für den Ausbau regionaler und örtlicher Verteilernetze in den nächsten 10 Jahren 42,27 Mrd. Euro benötigt. ³⁰

All diese Ausgaben sind zwar Investitionen, erhöhen jedoch weder die Produktivität noch den Produktivkapitalstock, da sie lediglich einen bestehenden Kapitalstock ersetzen, und führen somit nicht zu einer Ausdehnung des Produktionspotentials. Dies wird v. a. zukünftige Generationen belasten. Beachtet man zudem, dass Deutschland keinen Einfluss auf das Weltklima hat, da deren CO₂-Emissionen lediglich 1,5 % der weltweiten Emissionen ausmachen ³¹, ergibt sich ein paradoxer Effekt. Auf der einen Seite zeigen die THG-Verminderungen in Deutschland keine Wirkungen, da der Anteil Deutschlands zu gering ausfällt, um das Weltklima zu beeinflussen. Auf der anderen Seite gehen diese Maßnahmen mit einem erheblichen Ressourcenverzehr einher, der zukünftige Generationen schlechter stellt, da sie über geringere ökonomische und u. U. auch technologische Mittel verfügen, um die auf sie zukommenden Belastungen meistern zu können. Hinzu kommt, dass die Auswirkungen der THG-Emissionen auf das Weltklima bei weitem noch nicht vollständig verstanden sind und die zugrundeliegenden Modelle durch große Unsicherheit gekennzeichnet sind (siehe hierzu etwa Greiner ³²).

5. Zusammenfassung

Die CO₂-Emissionen des Gebäudesektors in Deutschland werden momentan durch das nEHS beschränkt und ab 2027 höchstwahrscheinlich durch das EU ETS II. Jede komplementäre Maßnahme, die auf diese Emissionen abzielt, wie etwa das GEG, führen zu keiner zusätzlichen Emissionsreduktion, sind also ineffektiv, und gehen lediglich mit zusätzlichen Kosten einher, wie bereits die Erfahrungen mit dem EEG zeigen und wie in der Theorie postuliert. Das EHS stellt ein kosteneffizientes Instrument der Umweltpolitik dar, im Gegensatz zu Auflagenlösungen wie das GEG, wo durch Ge- und Verbote Emissionen reduziert werden sollen. Eine Auflagenlösung ist nur dann kosteneffizient, wenn die Auflagen bei den Individuen unterschiedlich ausfallen, in Abhängigkeit der jeweiligen Grenzvermeidungskosten, was beim GEG jedoch nicht der Fall ist, da jedes Gebäude gleich behandelt wird. Ein EHS ist also wegen seiner Kosteneffizienz ein milderes Mittel, da es mit geringeren Kosten einhergeht als die Auflagenlösung, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Das GEG ist somit weder erforderlich noch angemessen. Die Einschränkungen, die aus dem GEG resultieren, sind deswegen sachlich nicht gerechtfertigt.

Die Vorstellung, dass Heizen mit Holz treibhausgasneutral ist, basiert auf sehr vereinfachenden Annahmen, die in der Realität so nicht erfüllt sind. Das Verbot von Öl- und Gasheizungen diskriminiert somit jene Immobilieneigentümer, die diese Art der Heizungen verwenden, gegenüber Betreibern von Holzheizungen, da letztere ebenfalls CO₂ emittieren, das allerdings nicht bei der Bewertung beachtet wird. Das GEG ist somit nicht unbedingt geeignet, die CO₂-Emissionen zu reduzieren. Des Weiteren bewirkt die Verfeuerung von Holz eine hohe Feinstaubbelastung im Gegensatz zu Öl und Gas. Dies wird jedoch im GEG nicht beachtet und es wird versäumt, durch intramediale Aggregation ein Maß für die Belastung der Atmosphäre zu bestimmen. Da das Heizen mit Holz laut GEG weiterhin bevorzugt wird, steht zu erwarten, dass diese Art der Energieerzeugung zunehmen dürfte und somit die Feinstaubbelastung, die mit Gesundheitsbelastungen einhergeht.

Bei allen Maßnahmen zur THG-Reduktion sollte höchste Priorität auf Kosteneffizienz gelegt werden. Dies gilt auch für das GEG, was nicht der Fall ist, wie ausgeführt wurde. Im Einzelfall können die Anforderungen des GEG wie eine Erdrosselungssteuer wirken. Aus volkswirtschaftlicher Sicht gehen die gegenwärtigen Maßnahmen zur Treibhausgasreduktion mit einem enormen Ressourcenverzehr im Billionen Euro Bereich einher, der zum einen das Klima nicht beeinflusst und zum anderen weder zu einer Ausweitung des Produktivkapitalstocks noch zu höherer Produktivität führt und somit das zukünftige Produktionspotenzial nicht ansteigen lässt. Aus diesem Grund können zukünftige Generationen die auf sie zukommenden Belastungen nur um den Preis starker eigener Enthaltsamkeit meistern, was sich in einer nicht vernachlässigbaren Einschränkung ihrer Freiheit äußern wird.

Datenbasis:

• 01 BVerfG, Beschl. v. 5. Juli 2023, 2 BvE 4/23. Der Beschluss erging im Wege einer einstweiligen Anordnung.
• 02 Floß/Konermann, et 11/2024, S. 10 (11).
• 03 Floß/Konermann, et 11/2024, S. 10 (11).
• 04 BMWK, Referentenentwurf vom 3. April 2023, Art. 1 Nr. 36 lit. e des Gesetzentwurfs. Danach sollten Verstöße gegen §§ 71 bis 71k GEG gebündelt in § 108 Abs. 1 Nr. 8 GEG als Ordnungswidrigkeit erfasst werden. Der vormalige § 108 Abs. 2 GEG bestimmt für Verstöße gegen § 108 Abs. 1 Nr. 1 bis 9 eine Geldbuße von 50.000 Euro.
• 05 Bundestag-Drucksache 20/6875 mit einem Regelungsvorschlag, der dem letztlich geltenden Gesetz entspricht.
• 1 BGBl. 2020 I Nr. 37, 1728 vom 13.08.2020.
• 2 BGBl. 2023 I Nr. 280 vom 19.10.2023.
• 3 Eberhard Feess, Umweltökonomie und Umweltpolitik, 2. Auflage, München 1998, 121.
• 4 Fritz Söllner, Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes, zur Änderung der Heizkostenverordnung und zur Änderung der Kehr- und Überprüfungsordnung für die öffentliche Anhörung im Ausschuss für Klimaschutz und Energie, TU Ilmenau, Ilmenau 2023, 3 f.
• 5 WD23, Neuer EU-Emissionshandel für Gebäude und Straßenverkehr. Zum geplanten EU ETS II und den Auswirkungen auf das nationale Emissionshandelssystem. WD 8 – 3000 – 001/23, Deutscher Bundestag, Berlin 2023, 4.
• 6 Ich danke Herrn Dr. Norman Fricke für diesen Hinweis.
• 7 Richard Schmalensee, Robert N. Stavins, Lessons Learned from Three Decades of Experience with Cap and Trade, Review of Environmental Economics and Policy 11, (2017), 59–79.
• 8 EFI, Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands, Berlin 2014, 52.
• 9 WBBMWA, Zur Förderung erneuerbarer Energien. Dokumentation Nr. 534. Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Berlin 2004, 17.
• 10 European Commission, EU ETS Handbook. Brüssel 2015, 7.
• 11 WD21, Kurzinformation. CO₂-Emissionen bei der Verbrennung von Holz und Gas, WD 8 – 3000 – 007/21, Deutscher Bundestag, Berlin 2021.
• 12 Bjart Holtsmark, The outcome is in the assumptions: analyzing the effects on atmospheric CO₂ levels of increased use of bioenergy from forest biomass, GCB Bioenergy 5 (2013), 467–473.
• 13 Giuliana Zanchi, Naomi Pena, Neil Bird, Is woody bioenergy carbon neutral? A comparative assessment of emissions from consumption of woody bioenergy and fossil fuel, GCB Bioenergy 4 (2011), 761–772.
• 14 Tim D. Searchinger et al., Europe’s renewable energy directive poised to harm global forests, Nature Communications 9 (2008), 3741.
• 15 BMUV, Heizen mit Holz. Ist Heizen mit Holz klimaneutral? Berlin, 2022.
• 16 UBA, Holzheizungen: Schlecht für Gesundheit und Klima, Dessau-Roßlau, 08.06.2023.
• 17 Sibi Arasu, Group of 20 countries agree to increase clean energy but reach no deal on phasing out fossil fuel, Associated Press, September 9, 2023.
• 18 TOI, Coal ministry plans 1,404 million tonne production by 2027, 14. Nov 2023.
• 19 AEC, We will not Sell-Out by Phasing Out: African Negotiations Urged to Fight for Africa, Johannesburg, South Africa, December 12, 2023.
• 20 Die Gesundheitsbelastungen durch Feinstaub sind hinreichend erforscht, im Gegensatz zur Schädlichkeit von CO₂, wo noch große Unsicherheit besteht.
• 21 UBA, Emissionen und Emissionsminderung bei Kleinfeuerungsanlagen, Dessau-Roßlau, 04.06.2024.
• 22 BMWK, Antwort auf die schriftliche Frage des Abgeordneten Dr. Bartsch an die Bundesregierung im Monat März 2023 Frage Nr. 3/357, Berlin 2023.
• 23 Siehe etwa Co2 Emissionsrechte EUR | Euro Co2 Emissionsrechtepreis aktuell | Euro Co2 Emissionsrechtekurs heute – boerse.de.
• 24 Martin Gottschling, Robert Habeck: ”Dann reden wir von 200.000 Euro!” Wirtschaftsminister gibt hohe Kosten für Hausbesitzer zu, news.de v. 30.09.2023.
• 25 Mit zukünftigen Generationen werden alle Menschen bezeichnet, die zukünftig in Deutschland leben werden, auch jene, die bereits geboren sind.
• 26 Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Wohngebäude nach Baujahr: Ergebnisse der Gebäude- und Wohnungszählung 2011, 2023.
• 27 Holger Cischinsky et al., Datenerhebung Wohngebäudebestand 2016. Datenerhebung zu den energetischen Merkmalen und Modernisierungsraten im deutschen und hessischen Wohngebäudebestand, IWU-Institut Wohnen und Umwelt, Darmstadt 2018, 77.
• 28 Bundesrechnungshof, Umsetzung der Energiewende, Berlin, 28.09.2018.
• 29 Netzentwicklungsplan Strom 2037 / 2045, Version 2023, 2. Entwurf, Übertragungsnetzbetreiber CC-BY-4.0, 255.
• 30 Bundesnetzagentur, Bericht zum Zustand und Ausbau der Verteilernetze 2022, Bonn 2023, 10.
• 31 Energy Institute, Statistical Review of World Energy, 73rd. edition, London 2024, 16.
• 32 Alfred Greiner, Uncertainty of climate models and policy implications: A European perspective, List Forum für Wirtschafts- und Finanzpolitik, 2024.

Quelle: KRiStA - Netzwerk Kritische Richter und Staatsanwälte n.e.V.