Bochumer Völkerrechtler: Das Grundgesetz hat die Seuche

Bild: Frank Hamm, on Flickr CC BY-SA 2.0

Wie gut ist das Grundgesetz für den Stresstest durch eine Pandemie gewappnet? Prof. Pierre Thielbörger: Erschreckend schlecht. Das Grundgesetz ist deutlich besser gewappnet für Bedrohungen von außen - also den Spannungs- oder gar den Verteidigungsfall.

In diesem Fall ermöglicht das Grundgesetz weitreichende Möglichkeiten der Kompetenzverschiebungen oder der Vereinfachung des Gesetzgebungsverfahrens. Den Katastrophenfall beziehungsweise inneren Notstand - der im Falle einer Pandemie gegeben ist - behandelt das Grundgesetz stiefmütterlich.

Was fehlt Ihnen für die Regelung des inneren Notstands? Man muss sich fragen, welche der Regelungen für den äußeren Notstand übertragbar sein könnten. So tagte am Mittwoch der Bundestag, um ein wichtiges Rettungspaket zu verabschieden. Aber in Zeiten der Pandemie darf man sich schon fragen, ob es sinnvoll ist, dass 709 Abgeordnete zusammenkommen, um abzustimmen. Die Antwort ist nein. Bisher galt als Quorum für die Beschlussfähigkeit des Bundestags die Hälfte der Abgeordnete. Das ist am Mittwoch auf ein Viertel herabgesetzt worden. Aber auch das ist immer noch eine große Zahl von Abgeordneten, die zusammenkommen müssen. Insofern wäre die Regelung für den externen Notfall, der Gemeinsame Ausschuss von Bundesrat und Bundestag mit nur noch 48 Abgeordneten, sehr viel angemessener.

Wieso hatten die Verfassungsväter und -mütter die Vereinfachung von Regierungsverfahren nur für den Fall der Bedrohung von außen vorgesehen? Man war aufgrund der Erfahrungen der Vergangenheit skeptisch. Artikel 48, Absatz 2 der Weimarer Reichsverfassung hatte dieser Demokratie ein katastrophales Ende beschert. Insofern war man aus der Angst heraus, dass sich Weimar wiederholen könnte, bei der Notstandsgesetzgebung sehr zurückhaltend. Und obwohl man es durchaus diskutiert hatte, ließ man am Ende die Finger davon. Wieder aufgenommen, jedoch nur unzureichend umgesetzt wurde es dann sehr viel später, 1968, als auch erstmals mit der Großen Koalition die entsprechenden Mehrheiten vorhanden waren.

Was sind die Schwächen der Artikel 35 Abs. 2 und 3 zum Katastrophenfall und des Artikel 91 in Verbindung mit Art. 87a zur Abwehr von Gefahren für den Bestand des Bundes? In Deutschland ist die Gesetzgebungskompetenz auf Bund und Länder verteilt, die Verwaltungskompetenz liegt aber in aller Regel bei den Ländern. Deswegen sind auch die Maßnahmen aufgrund des Paragraphen 28 des Infektionsschutzgesetzes Sache der Länder. Aber der Bund hat ein Interesse daran, dass in den Bundesländern einigermaßen einheitliche Maßnahmen getroffen werden. Deswegen hat Frau Merkel am Montag vergangener Woche mit den Länderchefs Richtlinien für die Umsetzung des Infektionsschutzgesetzes erarbeitet. Aber diese wurden jedenfalls anfangs nicht eingehalten. So wurde beschlossen, die Spielplätze zu schließen. Sofort scherte der Berliner Senat aus mit dem Argument, viele Berliner hätten keinen Garten, seien deshalb auf die Spielplätze angewiesen. Berliner Bezirke konterten daraufhin, ein Offenlassen der Spielplätze sei ihnen zu gefährlich. Das zeigt: Wenn der Bund keine Entscheidungen an sich ziehen kann, bleibt es uneinheitlich. Alles ist auf den guten Willen der Länder angewiesen, zu kooperieren.

Erweist sich der Föderalismus in Zeiten der Seuche als Hemmschuh? Er ist in Deutschland jedenfalls sehr ausgeprägt - und grundsätzlich ist das auch sehr gut so. Andere Länder haben es aber in dieser Situation aber leichter. Solange alle bereit sind, an einem Strang zu ziehen, steht der Föderalismus einer effektiven Seuchenbekämpfung nicht im Wege. Aber stellen wir uns mal vor, es würden Bundesländer von Parteien regiert, die sich quer stellten und auf Verhinderung setzten. Dann hätten wir ein größeres Problem.

Sind zentralistische Staaten wie Frankreich handlungsfähiger? Sie konnten zumindest schneller reagieren. Das ist aber kein Appell, unsere föderalen Strukturen über Bord zu werfen. Für innere Krisenfälle wie die derzeitige COVID-19-EpiPandemie sollten wir sie aber anpassen.

Sie fordern auch eine Regelung der Einschränkung oder sogar Aussetzung von Grundrechten. Wieso? Selbstverständlich spreche ich mich nicht dafür aus, die Grundrechte stärker einzuschränken. Meine Kritik geht vielmehr dahin, dass der besondere Umgang mit Grundrechten in Krisenzeiten im Grundgesetz nicht transparent geregelt ist. In der Europäischen Menschenrechtskonvention steht beispielsweise, dass Grundrechte in Notzeiten ausgesetzt werden können. Bei uns werden sie zwar derzeit teilweise auch ausgesetzt. Doch eine Regelung, die klar sagt, unter welchen außergewöhnlichen Bedingungen ein Grundrecht befristet beschränkt oder ausgesetzt werden kann, würde doppelt positiv wirken: Die Bürger wüssten, dass die Beschränkungen ihrer Freiheiten außergewöhnlich und temporär sind. Und die Politiker wären sich besser darüber im Klaren, welch gewichtige Eingriffe sie gerade veranlassen. Dies würde einer möglicherweise drohenden schleichenden Normalisierung von außergewöhnlichen Maßnahmen entgegenwirken. Im Moment werden die krassesten Maßnahmen, die es in der Bundesrepublik bisher gegeben hat, wie zu normalen Zeiten einfach gesetzlich mit Artikel 28 Absatz 1 Satz 1 und 2 des Infektionsschutzgesetzes legitimiert. Dort steht jedoch zur Zeit verdammt wenig drin. Nichts darüber, wie lange Grundrechte außer Kraft gesetzt werden dürfen - wie etwa die Versammlungs- und die Religionsfreiheit. Ich habe große Zweifel, dass die Regelung, bestimmte Orte nicht mehr betreten zu können, bis Schutzmaßnahmen ergriffen sind, als rechtliche Basis für die derzeitigen Eingriffe ausreichend ist. Und die bisher vorgelegten Reformvorschläge sind auch noch nicht überzeugend. So soll das bisher gültige Verbot, jemanden gegen seinen Willen ärztlich zu behandeln, einfach entfallen. Das wäre ein ganz enormer Grundrechtseingriff. So wünschenswert viele der geplanten Eingriffe im Falle einer Pandemie sind - sie sollten klarer geregelt werden.

Wäre eine Notstandsregelung in einer anderen historischen Situation nicht eine gefährliche Waffe gegen die Demokratie, man denke nur an die Notverordnungen in der Weimarer Republik? Die Gefahr einer missbräuchlichen Anwendung eines solchen Instruments besteht. Andererseits greift die Regierung derzeit angesichts einer als groß wahrgenommenen Gefahr auch ohne bestehende Notstandsregelung massiv in die Grundrechte ein. Weitergehende Eingriffe haben die meisten heute lebenden Bürger nie erlebt. Die jüngeren Generationen sind nahezu uneingeschränkte Freiheit gewohnt: zu arbeiten, was sie wollen, dahin zu reisen, wohin sie möchten, etc.

Derzeit funktioniert unser System, weil sich die Bundestagsfraktionen vertrauen, weil sich die Ministerpräsidenten am Ende doch zusammenraufen und weil die Bürger vertrauensvoll vorübergehend auf ihre Rechte verzichten. Was aber, wenn sich dieses Vertrauen bei der nächsten Krise verflüchtigt hat? Genau das vermute ich. Und deshalb brauchen wir explizite Regelungen. Aktuell haben die Länder letztlich gut zusammengearbeitet. Ebenso die Fraktionen, die sich auf eine Herabsetzung der Beschlussfähigkeit des Bundestages geeinigt haben. Auch ein Pairing-Verfahren ist im Gespräch, wo für jeden krankheitsbedingt fehlenden Koalitionsabgeordneten auch einer der Opposition fernbleiben würde. Und die Bürger zeigen sich mehrheitlich solidarisch, um Alte und Kranke zu schützen. Nun muss man sich aber fragen: Bleibt das so? Wieso sollten Parteien, die in anderen Zusammenhängen mit der Demokratie spielen, dies nicht auch an diesem Punkt tun? Wieso glauben wir, dass eine "Generation Freiheit" dauerhaft solche Beschränkungen hinnimmt? Ich denke, es ist nur eine Frage der Zeit, bis Forderungen lauter werden, die Ausgangsbeschränkungen ausschließlich für die Gefährdeten zu verhängen. Das befürworte ich nicht, bin vielmehr auf das Maß an Solidarität in der Gesellschaft stolz, das aktuell gezeigt wird. Ich fürchte aber, das ist angesichts der Härte der Einschränkungen die Solidarität nicht von Dauer sein wird. Und genau deshalb müssen wir das Grundgesetz fit machen für die nächste Pandemie.

Zur Person

Völkerrechtler an der Ruhr-Uni Bochum Prof. Dr. Pierre Thielbörger wurde 1979 in Lüneburg geboren, machte 1998 am Johanneum Abitur. Er studierte Rechtwissenschaft, Journalistik und Politik in Hamburg, Montréal (McGill), Berlin und Harvard, promovierte in Florenz. Seit 2014 ist Universitätsprofessor für Öffentliches Recht und Völkerrecht an der Ruhr-Universität Bochum und Geschäftsführender Direktor des Bochumer Instituts für Friedenssicherungsrecht und humanitäres Völkerrecht. (Co.-)Autor und (Co.) Herausgeber zahlreicher Fachpublikationen im Bereich internationales Recht und deutsches Verfassungsrecht. Lebt mit seiner Familie in Berlin.

Quelle: Landeszeitung Lüneburg (ots) von Joachim Zießler